Zamówienia publiczne to nie tylko procedura wyboru wykonawcy – to przede wszystkim sposób na zaspokojenie realnych potrzeb instytucji publicznych. Kluczem do przeprowadzenia skutecznego i zgodnego z prawem postępowania jest prawidłowe sformułowanie opisu przedmiotu zamówienia, który będzie odzwierciedleniem uzasadnionych potrzeb zamawiającego. W tym poradniku pokazujemy, jak właściwie wyważyć interes publiczny, zasady konkurencji i celowość wydatków.
Czym są „uzasadnione potrzeby zamawiającego”?
W Prawie zamówień publicznych nie znajdziemy definicji „uzasadnionych potrzeb”. To pojęcie zostało wykształcone w orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej i sądów powszechnych, a jego rozumienie opiera się na kilku filarach:
- Powiązanie z zadaniami publicznymi, do realizacji których zobowiązana jest jednostka sektora finansów publicznych.
- Celowość, gospodarność i oszczędność w wydatkowaniu środków publicznych – zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.
- Realizm i obiektywność – potrzeby nie mogą być wyimaginowane lub nadmierne.
🔍 Uwaga: Potrzeby zamawiającego nie mogą być mylone z jego „zachciankami” (ang. wants). Zakup droższego sprzętu tylko dlatego, że „lepiej wygląda”, bez uzasadnienia jego funkcjonalności, może być uznany za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Opis przedmiotu zamówienia jako wyraz potrzeb zamawiającego
Opis przedmiotu zamówienia to nie tylko techniczne parametry. To narzędzie, dzięki któremu zamawiający komunikuje wykonawcom, czego potrzebuje i w jakim zakresie. Warto pamiętać, że:
✔ Opis musi być:
- jednoznaczny i wyczerpujący,
- sformułowany za pomocą zrozumiałych określeń,
- zgodny z wymaganiami i okolicznościami mającymi wpływ na przygotowanie oferty.
✖ Nie może:
- zawierać odniesień do konkretnych marek czy producentów (chyba że nie da się tego uniknąć i zamawiający dopuści rozwiązania równoważne),
- prowadzić do ograniczenia konkurencji, jeśli nie wynika to z obiektywnych potrzeb.
Podstawa prawna: art. 99 ust. 1 i 4 – ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych.
Przykład 1: Uzasadnione potrzeby gminy przy zakupie sprzętu komputerowego
🧑🏫 Stan faktyczny: Urząd Gminy w Brzeźnicy planował zakup 15 komputerów do pracy biurowej. W dokumentacji przetargowej wskazano, że sprzęt musi mieć co najmniej 32 GB RAM, procesor i9, dysk SSD 2 TB i kartę graficzną klasy gamingowej.
📌 Ocena: Tak sformułowane wymagania wykraczają poza rzeczywiste potrzeby urzędników wykonujących podstawowe czynności administracyjne (edytory tekstu, przeglądarka, system obiegu dokumentów). KIO mogłaby uznać, że zamawiający nie wykazał uzasadnionej potrzeby sprzętu o tak wysokich parametrach.
✅ Rekomendacja: Zamawiający powinien odwołać się do realnych potrzeb (np. uruchamianie systemu ePUAP, programów do fakturowania, podpisu elektronicznego) i odpowiednio zdefiniować wymagania sprzętowe.
Przykład 2: Uzasadnione potrzeby szpitala przy zakupie łóżek medycznych
🏥 Stan faktyczny: Szpital powiatowy w Kamieńcu ogłosił przetarg na 30 łóżek medycznych dla oddziału ortopedycznego. W dokumentacji wskazano, że łóżka muszą mieć 6-funkcyjny system elektrycznego sterowania oraz możliwość dezynfekcji w warunkach wysokotemperaturowych.
📌 Ocena: Wymogi wynikają z potrzeb oddziału, gdzie pacjenci są często unieruchomieni. Funkcje łóżek mają wpływ na bezpieczeństwo i komfort pacjentów oraz ergonomię pracy personelu. W tym przypadku KIO prawdopodobnie uznałaby, że są to potrzeby uzasadnione.
Równowaga między potrzebami a uczciwą konkurencją
Zamawiający nie musi dopuszczać wszystkich wykonawców – tylko tych, którzy są w stanie zaspokoić jego uzasadnione potrzeby. Jednak:
⚠️ Niedopuszczalne jest:
- konstruowanie wymagań pod konkretnego wykonawcę,
- stawianie wymagań nadmiernych (np. certyfikatów, których nie potrzebuje zamawiający),
- zatajanie rzeczywistych potrzeb – np. poprzez celowe obniżanie wymagań, by umożliwić udział tańszym dostawcom kosztem jakości.
📄 W jednym z orzeczeń KIO wskazała, że nawet ograniczenie konkurencji może być dopuszczalne, jeśli wynika z obiektywnych i udokumentowanych potrzeb zamawiającego (wyrok KIO z dnia 17.05.2023 r., KIO 1208/23).
Jak dokumentować uzasadnione potrzeby zamawiającego?
Ustalenie, a następnie prawidłowe udokumentowanie potrzeb zamawiającego, ma istotne znaczenie nie tylko z punktu widzenia legalności postępowania przetargowego, ale także jego efektywności. W praktyce oznacza to, że przed opisaniem przedmiotu zamówienia należy przeprowadzić analizę potrzeb i wymagań.
📌 Jak to zrobić w praktyce?
Zamawiający powinien:
- sporządzić notatkę służbową lub raport z rozeznania potrzeb,
- uzasadnić cel zakupu (np. realizacja nowego zadania ustawowego, wymiana przestarzałego sprzętu, dostosowanie do norm technicznych),
- przeanalizować dostępne na rynku rozwiązania (np. zapytania do potencjalnych dostawców, analiza ofert w BZP).
📝 Przykład: Miejska biblioteka w Świętokrzewie planuje zakup systemu RFID do zarządzania wypożyczeniami. W uzasadnieniu wskazuje na rosnącą liczbę czytelników, długie kolejki do stanowisk obsługi oraz możliwość częściowego automatyzowania procesów. Dodatkowo przedstawia analizę porównawczą rozwiązań oferowanych przez trzech dostawców. Taka dokumentacja potwierdza realność i zasadność zakupu.
Rola planu finansowego i budżetu w definiowaniu potrzeb
🎯 Nie każda potrzeba może być zrealizowana – nawet jeśli jest realna i uzasadniona – jeżeli brak na nią środków w budżecie.
Ustalenie potrzeb musi więc uwzględniać:
- limit wydatków określony w planie finansowym jednostki,
- klasyfikację budżetową i źródła finansowania (np. środki własne, fundusze UE),
- procedury wynikające z ustawy o finansach publicznych.
Podstawa prawna: art. 44 ust. 3 pkt 1–3 – ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
📚 Zasady wydatkowania środków publicznych:
- celowość – czy wydatek jest potrzebny do realizacji zadania,
- oszczędność – czy wydatek jest możliwie najniższy przy zachowaniu efektu,
- efektywność – czy zakup umożliwia osiągnięcie celu w najlepszy sposób.
Opis przedmiotu zamówienia jako element kontroli wydatków publicznych
Opis przedmiotu zamówienia to nie tylko część dokumentacji przetargowej – to instrument kontroli, który umożliwia ocenę, czy zakup był zgodny z przepisami i zasadami gospodarności.
🧾 Organy kontroli (np. NIK, RIO, UZP) weryfikują:
- czy opis odpowiadał rzeczywistym potrzebom,
- czy nie był dostosowany do konkretnego wykonawcy,
- czy nie zawierał nadmiernych wymogów,
- czy spełniał wymogi z art. 99–103 ustawy Pzp.
📌 Przykład z kontroli RIO: W jednej z gmin zakupiono specjalistyczny sprzęt do monitoringu wizyjnego o bardzo wysokich parametrach (kamery obrotowe, noktowizja, analityka obrazu), mimo że służyły one do obserwacji placu zabaw. RIO uznała, że zamówienie było niecelowe i naruszało zasadę oszczędności.
Balans między „needs” i „wants” – jak go osiągnąć?
W praktyce trudno oddzielić to, co zamawiający naprawdę potrzebuje, od tego, co chciałby mieć. Szczególnie że rynek oferuje coraz więcej rozwiązań z funkcjami „dodatkowymi”, często ujętymi w pakietach podstawowych.
🎯 Dlatego zamawiający powinien:
- zdefiniować funkcjonalności niezbędne (np. bezpieczeństwo danych, integracja z systemem),
- wskazać cechy dodatkowe jako opcjonalne – np. w ramach kryteriów oceny ofert,
- unikać przeregulowania parametrów technicznych, które eliminują konkurencję bez potrzeby.
✅ Zamiast: „drukarka musi mieć 60 stron na minutę”
👉 Lepiej: „drukarka musi mieć minimum 30 stron na minutę, preferowana wyższa wydajność – dodatkowe punkty w kryterium oceny ofert”.
Uzasadnione potrzeby a uczciwa konkurencja – gdzie leży granica?
Zgodnie z Prawem zamówień publicznych, interes zamawiającego może uzasadniać ograniczenie konkurencji, jeżeli:
- jest obiektywny i związany z celem publicznym,
- nie prowadzi do uprzywilejowania wykonawcy,
- nie eliminuje niepotrzebnie uczestników rynku.
📄 Wyrok KIO z 2022 r., sygn. akt KIO 2257/22: „Zamawiający ma prawo tak określić przedmiot zamówienia, aby zagwarantować osiągnięcie zakładanego celu, nawet jeśli utrudnia to dostęp do zamówienia niektórym wykonawcom”.
🛑 Ale uwaga: nie wolno tworzyć wymagań, które są tylko pozornie uzasadnione i mają na celu eliminację określonych firm (tzw. zamówienia „szyte na miarę”).
Jak formułować opis przedmiotu zamówienia zgodnie z art. 99–103 Pzp?
Opis przedmiotu zamówienia musi być zgodny z przepisami art. 99–103 ustawy – Prawo zamówień publicznych. To właśnie te przepisy regulują, jakie wymogi techniczne, funkcjonalne i jakościowe można zawrzeć w opisie i na jakich zasadach.
🔑 Najważniejsze zasady opisu przedmiotu zamówienia:
- Jednoznaczność i wyczerpujący charakter art. 99 ust. 1 Pzp: „Zamawiający opisuje przedmiot zamówienia jednoznacznie i wyczerpująco, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty.”
- Zakaz utrudniania uczciwej konkurencji art. 99 ust. 4 Pzp: „Przedmiotu zamówienia nie można opisywać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję (…).”
- Zastosowanie norm, ocen zgodności i specyfikacji technicznych
– art. 101 Pzp: Zamawiający może opierać opis na normach krajowych lub unijnych, ale powinien dopuszczać rozwiązania równoważne. - Dopuszczenie rozwiązań równoważnych
Jeśli wskazujesz konkretne znaki towarowe, standardy, nazwy własne – musisz jednoznacznie dopuścić rozwiązania równoważne, umożliwiając ich ocenę według jasnych kryteriów (art. 99 ust. 5 i art. 101 ust. 4 Pzp). - Specyfikacje funkcjonalne zamiast marek
– art. 102 Pzp: W przypadku dostaw i usług zamiast wskazywać model, opisz funkcje i efekty, które mają być osiągnięte.
Najczęstsze błędy zamawiających – czego unikać?
🔴 Błąd 1: Opis „szyty na miarę”
Przykład: „Urządzenie musi pochodzić od producenta XYZ i posiadać funkcję ABC, występującą wyłącznie w jego sprzęcie.”
❌ Skutek: Naruszenie art. 99 ust. 4 Pzp, ograniczenie konkurencji.
🔴 Błąd 2: Brak dopuszczenia rozwiązań równoważnych
Przykład: Zamawiający wskazuje model sprzętu, ale nie umożliwia złożenia oferty z produktem równoważnym.
❌ Skutek: Unieważnienie przetargu po odwołaniu.
🔴 Błąd 3: Zbyt ogólny opis
Przykład: „Zamawiający kupi usługę IT” – bez wskazania zakresu, funkcjonalności, standardów.
❌ Skutek: trudność w porównaniu ofert, ryzyko niskiej jakości realizacji.
🔴 Błąd 4: Nadmierne wymagania jakościowe
Przykład: Żądanie certyfikatu ISO 27001 przy zakupie oprogramowania za 10 tys. zł.
❌ Skutek: eliminacja małych, ale rzetelnych wykonawców.
Jak zachować równowagę między jakością a dostępnością rynku?
Dobrą praktyką jest tworzenie opisu w sposób warstwowy, tj.:
- określenie minimalnych wymagań technicznych i jakościowych,
- wskazanie dodatkowych cech premiowanych w kryteriach oceny,
- umożliwienie wykonawcom składania ofert na równoważne rozwiązania z jasnym opisem sposobu ich oceny.
📌 Przykład zastosowania podejścia warstwowego:
Zamawiający kupuje laptopy do szkół. W opisie:
- wymaga: minimum 8 GB RAM, procesor min. i5, ekran 14″ FHD,
- premiuje (w kryterium oceny): lepszy procesor, wyższy czas pracy na baterii, gwarancję dłuższą niż 24 miesiące,
- dopuszcza sprzęt równoważny pod warunkiem spełnienia wymagań minimalnych i przedstawienia kart katalogowych.
Wnioski i praktyczne wskazówki dla zamawiających
✔ Zacznij od analizy rzeczywistych potrzeb jednostki – i je udokumentuj.
✔ Uwzględnij plan finansowy i dostępność środków – nie zamawiaj „na zapas”.
✔ Opisuj przedmiot zamówienia tak, by był zrozumiały, precyzyjny i proporcjonalny.
✔ Nie eliminuj wykonawców niepotrzebnie – ale też nie rezygnuj z jakości.
✔ Utrzymuj dokumentację postępowania w porządku – to ona pokaże, że działałeś racjonalnie.
Podstawa prawna
- art. 99 ust. 1, ust. 4, ust. 5 – ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych
- art. 101–103 – ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych
- art. 44 ust. 3 pkt 1–3 – ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Tematy porad zawartych w poradniku
- opis przedmiotu zamówienia PZP
- uzasadnione potrzeby zamawiającego
- ograniczenie konkurencji w przetargu
- planowanie zamówień publicznych 2025
- kontrola wydatków publicznych