Zasada przekonywania, uregulowana w art. 124 Ordynacji podatkowej, jest jedną z podstawowych zasad postępowania podatkowego. Choć nie należy do najczęściej omawianych w praktyce, ma ogromne znaczenie dla przedsiębiorców – wpływa bowiem na sposób, w jaki urzędy komunikują się z podatnikami, uzasadniają swoje decyzje i prowadzą sprawy podatkowe.
Celem tej zasady jest doprowadzenie do tego, aby podatnik dobrowolnie wykonał decyzję organu – bez konieczności sięgania po środki przymusu państwowego, takie jak egzekucja administracyjna. Dobrze zrealizowana zasada przekonywania oszczędza czas, pieniądze i zasoby administracji, a także ogranicza konflikty między organem a przedsiębiorcą.
Istota i cel zasady przekonywania
Zgodnie z art. 124 Ordynacji podatkowej:
„Organy podatkowe powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez konieczności zastosowania środków przymusu.”
Zasada ta pozostaje w ścisłym związku z zasadą zaufania (art. 121 § 1 o.p.) oraz zasadą informowania (art. 9 o.p.). Oznacza, że organ podatkowy ma obowiązek działać w sposób przejrzysty, logiczny i zrozumiały, tłumacząc podatnikowi, dlaczego podejmuje określone decyzje i na jakiej podstawie.
Kluczowy cel tej zasady to uzyskanie dobrowolnego wykonania decyzji, czyli uniknięcie konieczności egzekucji czy odwołań. W efekcie urzędnik powinien przekonać podatnika, że rozstrzygnięcie jest słuszne, zgodne z prawem i oparte na rzetelnych ustaleniach faktycznych.
W jakich sprawach ma zastosowanie zasada przekonywania
Choć najczęściej zasada ta kojarzona jest z decyzjami nakładającymi obowiązek zapłaty podatku, jej zakres jest znacznie szerszy. Ma ona zastosowanie do wszystkich decyzji i postanowień wydawanych w toku postępowania podatkowego, zarówno tych rozstrzygających sprawę merytorycznie, jak i formalnie.
Oznacza to, że organ powinien przekonywać stronę nie tylko wtedy, gdy decyzja jest dla niej niekorzystna (np. określa zaległość podatkową), ale również wtedy, gdy:
- umorzy postępowanie,
- przyzna ulgę podatkową,
- uzna wniosek za zasadny,
- odmówi wszczęcia postępowania.
📚 Przykład:
Spółka „EkoSerwis” otrzymała decyzję o zwrocie części podatku VAT, o którą wnioskowała. Mimo że decyzja była korzystna, urząd musiał szczegółowo wyjaśnić, jakie dowody uznał za wiarygodne i dlaczego zwrócił określoną kwotę, a nie wyższą. Dzięki temu przedsiębiorca wie, jakie elementy zostały uwzględnione, a jakie odrzucone – i ma pewność, że urząd działał obiektywnie.
Zasada przekonywania a zasada czynnego udziału strony
Na pierwszy rzut oka może się wydawać, że zasada przekonywania pokrywa się z zasadą czynnego udziału strony (art. 123 o.p.), ale w rzeczywistości różnią się one zakresem.
Zasada czynnego udziału gwarantuje stronie możliwość uczestniczenia w postępowaniu, natomiast zasada przekonywania nakłada na organ aktywny obowiązek wyjaśnienia swoich działań – niezależnie od tego, czy strona uczestniczyła w postępowaniu, czy też nie.
Co istotne, obowiązek przekonywania nie znika nawet wtedy, gdy decyzja w całości uwzględnia wniosek strony. Organ nadal musi wytłumaczyć, dlaczego decyzja jest zasadna, i wskazać podstawy prawne i faktyczne swojego stanowiska.
Przekonywanie w toku całego postępowania
Zasada przekonywania ma charakter dynamiczny – powinna być realizowana na każdym etapie sprawy, nie tylko w końcowej decyzji. Oznacza to, że organ musi dbać o przejrzystość i komunikatywność podczas wszystkich czynności procesowych:
- wzywania do uzupełnienia dokumentów,
- przeprowadzania dowodów,
- doręczania pism,
- prowadzenia rozprawy podatkowej,
- sporządzania uzasadnienia decyzji.
Organ powinien dążyć do tego, by każda jego czynność budziła zaufanie i była dla podatnika zrozumiała.
📄 Przykład:
Urząd Skarbowy wysłał do przedsiębiorcy wezwanie do złożenia wyjaśnień w sprawie faktury. Wezwanie zostało wysłane w piątek po południu z terminem odpowiedzi do poniedziałku. Taki sposób działania może być uznany za sprzeczny z zasadą przekonywania – podatnik mógłby uznać, że urząd celowo ogranicza jego możliwości obrony. Właściwym postępowaniem byłoby wyznaczenie realnego terminu oraz wskazanie celu wezwania w zrozumiały sposób.
Komunikacja z podatnikiem – forma i treść przekonywania
Zasada przekonywania dotyczy nie tylko treści decyzji, ale również sposobu komunikacji organu z podatnikiem. Organ powinien dobierać formę przekazu do możliwości percepcyjnych adresata – brać pod uwagę jego doświadczenie, wiedzę i poziom znajomości przepisów.
Przekonujący może być tylko taki przekaz, który jest zrozumiały. Urząd nie może posługiwać się językiem zbyt prawniczym, niejasnym czy hermetycznym.
Warto zauważyć, że skuteczność przekonywania zależy od okoliczności konkretnej sprawy. W jednym przypadku podatnika może przekonać logiczne wyjaśnienie i poczucie zrozumienia, w innym – obawa przed odpowiedzialnością karną skarbową, wyrażona w treści pouczenia.
Nie istnieje jeden uniwersalny sposób przekonywania, dlatego ustawodawca zobowiązuje organy jedynie do podejmowania działań przekonujących, a nie do faktycznego przekonania strony. Oznacza to, że organ ma zachować należytą staranność, a nie osiągnąć konkretny efekt psychologiczny.
Zakres czynności objętych zasadą przekonywania
Zgodnie z doktryną i praktyką administracyjną, przekonywanie powinno obejmować wszystkie rodzaje czynności organu podatkowego:
- Czynności merytoryczne – prowadzące do wydania decyzji określającej obowiązek lub uprawnienie (np. ustalenie wysokości zobowiązania, przyznanie ulgi).
- Czynności formalne – np. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub o jego umorzeniu.
- Czynności pomocnicze – np. doręczenie pisma, wezwanie świadka, zawiadomienie o terminie rozprawy.
W każdej z tych sytuacji organ powinien działać w sposób celowy i proporcjonalny, czyli podejmować tylko te czynności, które są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego.
Rzetelność i adekwatność działań organu
Zasada przekonywania wymaga, by organy podatkowe:
- uwzględniały wszystkie istotne okoliczności sprawy,
- podejmowały wyłącznie czynności niezbędne,
- gromadziły i oceniały materiał dowodowy zgodnie z prawem,
- informowały stronę w sposób wyczerpujący, lecz zrozumiały.
Niewłaściwe działanie organu – np. prowadzenie czynności nadmiarowych, nieuzasadnione pomijanie dowodów czy używanie niezrozumiałych sformułowań – może prowadzić do naruszenia tej zasady.
Uzasadnienie decyzji jako główne narzędzie realizacji zasady przekonywania
Najważniejszym przejawem realizacji zasady przekonywania jest sporządzenie prawidłowego uzasadnienia decyzji lub postanowienia. To właśnie uzasadnienie pokazuje, że organ nie tylko wydał decyzję zgodną z prawem, ale także potrafi ją logicznie i zrozumiale wyjaśnić stronie.
Organ podatkowy nie może ograniczyć się do lakonicznego stwierdzenia, że „decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy”. Musi przedstawić pełny tok rozumowania, wskazując, jakie fakty uznał za udowodnione, które dowody uznał za wiarygodne, a którym odmówił znaczenia – i dlaczego.
Elementy uzasadnienia decyzji podatkowej
Zgodnie z art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać trzy podstawowe elementy:
- Wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione,
- Wskazanie dowodów, którym dał wiarę,
- Wskazanie przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności.
Z kolei uzasadnienie prawne musi obejmować wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem odpowiednich przepisów.
📄 Przykład:
Urząd Skarbowy w Bydgoszczy prowadził kontrolę wobec spółki „Now-Tech”, która zaniżyła przychody o 120 000 zł. W decyzji organ wskazał, że za udowodnione uznał dane z ewidencji sprzedaży i dowody z przesłuchań dwóch kontrahentów, natomiast odmówił wiarygodności notatkom wewnętrznym spółki, ponieważ nie zawierały danych źródłowych. W uzasadnieniu prawnym powołano art. 22 ust. 1 ustawy o PIT i art. 86 ust. 1 ustawy o VAT. Taki sposób uzasadnienia pozwala stronie zrozumieć, dlaczego rozstrzygnięcie przyjęło określoną formę i kierunek.
Kiedy zasada przekonywania zostaje naruszona
Zasada przekonywania nie zostaje zrealizowana, jeśli:
- uzasadnienie decyzji nie odnosi się do twierdzeń strony,
- brakuje wyjaśnienia, dlaczego nie przeprowadzono określonych dowodów,
- organ nie uzasadnia odmowy wiarygodności dowodom przedstawionym przez podatnika,
- uzasadnienie jest ogólnikowe lub nieczytelne.
Taka decyzja może być podważona w postępowaniu odwoławczym lub przed sądem administracyjnym, ponieważ brak rzetelnego uzasadnienia uniemożliwia skuteczną kontrolę sądową.
⚠️ Ważne:
Sąd administracyjny nie jest kolejną instancją postępowania podatkowego. Nie może zastępować organu w przeprowadzaniu dowodów ani w sporządzaniu uzasadnienia. Jeżeli więc decyzja nie spełnia wymogów art. 124 o.p., sąd może ją uchylić właśnie z powodu braku należytego uzasadnienia.
Uzasadnienie jako narzędzie komunikacji z podatnikiem
Uzasadnienie decyzji nie jest dokumentem przeznaczonym wyłącznie „dla akt”. Jego głównym odbiorcą jest podatnik, dlatego musi być zrozumiałe, logiczne i wyczerpujące.
Organ powinien przyjąć perspektywę przedsiębiorcy – osoby, która może nie znać języka prawniczego. Z tego powodu w uzasadnieniu nie należy nadużywać skrótów, odniesień do sygnatur spraw, czy odesłań wewnętrznych bez wyjaśnienia kontekstu.
Zasada przekonywania zostanie zrealizowana tylko wtedy, gdy podatnik – po przeczytaniu decyzji – zrozumie, dlaczego urząd postąpił w taki, a nie inny sposób.
📌 Wskazówka praktyczna dla urzędników:
Zamiast formuły „organ nie uwzględnił dowodu, gdyż uznał go za nieistotny”, lepiej użyć wyjaśnienia:
„Organ nie uwzględnił dowodu z przesłuchania świadka, ponieważ dotyczył on okresu wcześniejszego niż objęty kontrolą, a więc nie miał znaczenia dla ustalenia zobowiązania podatkowego.”
Takie uzasadnienie jest bardziej konkretne i pozwala podatnikowi ocenić logikę działania organu.
Przekonywanie w innych czynnościach procesowych
Zasada przekonywania dotyczy nie tylko decyzji i postanowień. Powinna być widoczna również przy innych czynnościach organu, takich jak:
- wezwania do złożenia wyjaśnień,
- zawiadomienia o wszczęciu postępowania,
- pisma informacyjne,
- rozprawa podatkowa.
Każda z tych czynności powinna być przejrzysta i uzasadniona. Organ powinien w jasny sposób wyjaśnić, dlaczego dana czynność jest podejmowana, jakie ma znaczenie i czego oczekuje od strony.
📄 Przykład:
Naczelnik urzędu skarbowego wzywa spółkę do przedstawienia ksiąg rachunkowych za 2022 r. W piśmie wskazuje, że celem jest weryfikacja transakcji z kontrahentem „LogisTech”, ponieważ wystąpiły rozbieżności w danych JPK_VAT. Takie wyjaśnienie pozwala stronie zrozumieć kontekst działania organu i ogranicza niepotrzebne wątpliwości.
Granice przekonywania – czego organ nie może robić
Choć zasada przekonywania zobowiązuje organ do ujawnienia przesłanek swojego działania, nie oznacza to, że urząd może zdradzać swoje ostateczne stanowisko przed wydaniem decyzji.
Ujawnienie pełnego stanowiska na etapie postępowania mogłoby:
- z góry przesądzić o wyniku sprawy,
- ograniczyć stronie możliwość obrony,
- podważyć bezstronność organu,
- naruszyć art. 121 § 1 o.p., który nakazuje prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych.
📚 Przykład:
Podczas postępowania kontrolnego urzędnik informuje przedsiębiorcę, że „na pewno będzie decyzja o zaległości, bo to widać już z dokumentów”. Takie stwierdzenie narusza zasadę przekonywania i zasadę obiektywizmu – organ nie może przesądzać o wyniku sprawy przed jej zakończeniem.
Formy i metody przekonywania – dobór do sytuacji strony
W praktyce nie istnieje uniwersalna metoda przekonywania. Organy muszą dopasować swoje działania do rodzaju sprawy i charakteru strony.
W jednym przypadku skuteczne może być szczegółowe pouczenie o konsekwencjach prawnych (np. odpowiedzialności karnej skarbowej), w innym – spokojne i rzeczowe wyjaśnienie korzyści wynikających z dobrowolnego wykonania obowiązku.
Ważne, by komunikacja zawsze odbywała się z poszanowaniem godności strony i w atmosferze partnerskiej, a nie konfrontacyjnej.
Przekonywanie a środki przymusu
Zasada przekonywania ma na celu uniknięcie stosowania przymusu, ale nie wyklucza jego zastosowania. Organy nadal mogą korzystać ze środków egzekucyjnych, jeśli podatnik nie zastosuje się do decyzji.
Innymi słowy – fakt, że urząd starał się przekonać podatnika do dobrowolnego wykonania obowiązku, nie pozbawia go prawa do egzekucji administracyjnej, gdy obowiązek nie zostanie spełniony.
⚠️ Co więcej, nawet jeśli w toku kontroli odwoławczej czy sądowoadministracyjnej sąd stwierdzi naruszenie art. 124 o.p., nie oznacza to automatycznie nieważności decyzji – chyba że naruszenie miało wpływ na jej treść.
Uzasadnienie a kontrola sądowoadministracyjna
Dobre uzasadnienie decyzji ma znaczenie nie tylko dla podatnika, ale także dla sądu administracyjnego. Sąd może skontrolować poprawność rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie treści uzasadnienia.
Jeżeli uzasadnienie jest niepełne, sprzeczne lub niezrozumiałe, sąd nie jest w stanie stwierdzić, czy decyzja została wydana zgodnie z prawem, co prowadzi do jej uchylenia.
Dlatego uzasadnienie decyzji to nie formalność, ale kluczowy element gwarantujący prawidłowość całego postępowania.
Przekonywanie jako element kultury administracyjnej
Zasada przekonywania nie jest wyłącznie wymogiem prawnym – stanowi również wyraz kultury działania administracji publicznej. Oznacza odejście od modelu „władzy nakazującej” na rzecz dialogu i partnerskiego traktowania podatnika.
Nowoczesna administracja skarbowa powinna dążyć do tego, by przedsiębiorca rozumiał motywy jej działania i miał poczucie, że urząd działa w sposób racjonalny i sprawiedliwy.
Znaczenie zasady przekonywania dla przedsiębiorców
Zasada przekonywania ma dla przedsiębiorców ogromne znaczenie praktyczne. To nie tylko teoretyczna reguła postępowania urzędów, ale realna gwarancja prawa do rzetelnego, przejrzystego i zrozumiałego postępowania podatkowego.
W praktyce oznacza, że każdy przedsiębiorca ma prawo oczekiwać, iż:
- organ podatkowy jasno wytłumaczy powody swoich decyzji,
- uzasadni, dlaczego uznał określone dowody za wiarygodne,
- będzie komunikował się z poszanowaniem zasad zaufania i zrozumienia,
- każda jego decyzja będzie poparta rzetelną argumentacją, a nie arbitralnym stwierdzeniem.
Korzyści dla przedsiębiorców
Realizacja zasady przekonywania przynosi konkretne korzyści przedsiębiorcom:
- Większa przejrzystość postępowania – przedsiębiorca wie, jakie fakty i dowody miały znaczenie dla decyzji.
- Mniejsze ryzyko błędów urzędniczych – organ, który musi logicznie uzasadnić swoje stanowisko, rzadziej popełnia pomyłki.
- Możliwość skutecznej obrony – dzięki rzetelnemu uzasadnieniu łatwiej przygotować odwołanie lub skargę.
- Ograniczenie stresu i kosztów – lepsza komunikacja z urzędem sprzyja dobrowolnemu wykonaniu decyzji, bez postępowań egzekucyjnych.
- Większe zaufanie do administracji – przedsiębiorca ma poczucie, że organ działa uczciwie, a nie arbitralnie.
Obowiązki organów wynikające z zasady przekonywania
Z punktu widzenia organów podatkowych, zasada przekonywania oznacza:
- konieczność rzetelnego wyjaśniania podstaw działania,
- obowiązek dostosowania komunikacji do poziomu wiedzy strony,
- potrzebę dbania o zrozumiałość decyzji i unikania zbędnego żargonu,
- wymóg celowości i proporcjonalności czynności – urząd nie może działać „dla zasady”, musi każdorazowo uzasadnić, dlaczego dana czynność jest potrzebna.
W praktyce zasada przekonywania wymaga od urzędników nie tylko znajomości prawa, ale też umiejętności komunikacyjnych.
📚 Przykład:
Urząd skarbowy wzywa spółkę „SoftTrade” do przedstawienia wyjaśnień w sprawie kosztów uzyskania przychodów. Zamiast suchych formułek, urzędnik precyzyjnie opisuje, że chodzi o faktury wystawione przez jednego kontrahenta, które nie zostały wykazane w JPK_VAT. Wskazuje, jakie dokumenty mogą pomóc w wyjaśnieniu sprawy i podaje numer telefonu do kontaktu.
Takie działanie buduje zaufanie i pozwala przedsiębiorcy szybciej współpracować z urzędem – bez poczucia, że urząd „szuka problemu”.
Relacja zasady przekonywania do innych zasad postępowania podatkowego
Zasada przekonywania jest ściśle powiązana z kilkoma innymi fundamentalnymi zasadami postępowania podatkowego:
- Zasada zaufania (art. 121 § 1 o.p.) – urząd musi działać w sposób, który budzi zaufanie podatnika do państwa. Przekonywanie jest jednym z narzędzi realizacji tej zasady.
- Zasada informowania (art. 9 o.p.) – organ ma obowiązek informować stronę o jej prawach i obowiązkach. Przekonywanie stanowi jej pogłębienie – chodzi już nie tylko o informację, ale o zrozumienie.
- Zasada czynnego udziału strony (art. 123 o.p.) – gwarantuje stronie możliwość uczestniczenia w postępowaniu, natomiast przekonywanie zapewnia jej realne zrozumienie wyniku sprawy.
Wspólne stosowanie tych zasad sprawia, że postępowanie podatkowe staje się bardziej partnerskie i transparentne.
Skutki naruszenia zasady przekonywania
Naruszenie zasady przekonywania nie zawsze powoduje nieważność decyzji, ale może stanowić istotne naruszenie przepisów postępowania, prowadzące do jej uchylenia przez organ odwoławczy lub sąd administracyjny.
Do naruszenia dochodzi zwłaszcza wtedy, gdy:
- uzasadnienie jest niepełne lub niezrozumiałe,
- organ nie wskazuje powodów odmowy uwzględnienia dowodów,
- decyzja nie odnosi się do argumentów strony,
- sposób komunikacji organu jest nieadekwatny lub budzi wątpliwości co do bezstronności.
W takich przypadkach sąd administracyjny może uznać, że naruszenie art. 124 o.p. miało wpływ na wynik sprawy i uchylić decyzję.
Dobre praktyki urzędów w zakresie przekonywania
Nowoczesne urzędy skarbowe coraz częściej wdrażają praktyki, które wspierają zasadę przekonywania. Oto kilka z nich:
- Jasny język urzędowy („prosty urząd”) – decyzje i pisma pisane są prostym, komunikatywnym językiem.
- Przyjazne wezwania – urzędy wyjaśniają, po co wzywają do wyjaśnień, i podają przykłady dokumentów, które mogą pomóc.
- Bezpośredni kontakt z przedsiębiorcą – rozmowa telefoniczna lub spotkanie przed wydaniem decyzji pozwala uniknąć nieporozumień.
- Szkolenia dla pracowników – z zakresu języka komunikacji, argumentacji i psychologii podatnika.
Takie podejście przynosi korzyści obu stronom – urząd ogranicza liczbę odwołań, a przedsiębiorca czuje, że jego sprawa została potraktowana uczciwie.
Podsumowanie (wewnętrzne, bez nagłówka)
Zasada przekonywania to fundament współczesnego postępowania podatkowego. Jej celem jest budowanie zaufania między administracją a podatnikiem oraz doprowadzenie do tego, by decyzje organów były wykonywane dobrowolnie, z pełnym zrozumieniem ich treści i zasadności.
Organ podatkowy, realizując tę zasadę, nie tylko działa zgodnie z prawem, ale też wzmacnia autorytet instytucji publicznych i ułatwia przedsiębiorcom funkcjonowanie w systemie podatkowym.
Podstawa prawna
- art. 124 – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.)
- art. 210 § 4 – Ordynacja podatkowa
- art. 121 § 1 – Ordynacja podatkowa
- art. 9 – Ordynacja podatkowa
- art. 123 – Ordynacja podatkowa
Tematy zawarte w poradniku
- zasada przekonywania w postępowaniu podatkowym
- uzasadnienie decyzji podatkowej
- obowiązki organu podatkowego wobec przedsiębiorcy
- prawa i gwarancje podatnika w toku postępowania
- komunikacja urzędu z podatnikiem