W działalności gospodarczej często pojawiają się sytuacje, w których różne urzędy nie są zgodne co do tego, który z nich ma prowadzić postępowanie w konkretnej sprawie. Może to dotyczyć zarówno postępowań podatkowych, jak i spraw celnych czy decyzji dotyczących opłat lokalnych.
Ordynacja podatkowa przewiduje w takich przypadkach mechanizmy rozstrzygania tzw. sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych, aby przedsiębiorca nie był zakładnikiem biurokratycznego sporu między urzędami.
W tym poradniku wyjaśniamy, jakie są rodzaje tych sporów, kto je rozstrzyga, jak wygląda procedura oraz jakie konsekwencje ma wydanie decyzji przez organ niewłaściwy.
🔹 Czym jest spór o właściwość?
Spór o właściwość występuje wtedy, gdy dwa lub więcej organów uważa się za właściwe do rozpatrzenia tej samej sprawy (spór pozytywny), albo gdy żaden organ nie chce uznać swojej właściwości (spór negatywny).
W praktyce może chodzić np. o to, który urząd skarbowy powinien prowadzić postępowanie podatkowe wobec spółki, która:
- ma siedzibę w jednej miejscowości, ale prowadzi działalność w kilku powiatach,
- dokonała czynności podatkowych w różnych województwach,
- przekształciła się lub zmieniła miejsce działalności w trakcie roku podatkowego.
⚖️ Przykład z praktyki:
Firma budowlana „Budres” z siedzibą w Lublinie wykonuje roboty w Rzeszowie i wystawia faktury na klientów z różnych regionów. Zarówno Urząd Skarbowy w Lublinie, jak i Urząd Skarbowy w Rzeszowie uznają się za właściwe do kontroli rozliczeń VAT. Aby uniknąć chaosu, spór o właściwość między tymi urzędami musi zostać rozstrzygnięty przez właściwy organ administracji skarbowej.
🔸 Spory wewnętrzne – między organami administracji skarbowej
Zgodnie z art. 19 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej, rozstrzyganie sporów o właściwość między naczelnikami urzędów skarbowych lub między naczelnikami urzędów celno-skarbowych powierzono:
- Dyrektorowi izby administracji skarbowej – jeśli spór toczy się między organami działającymi w jego obszarze,
- Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) – jeśli spór dotyczy organów z różnych izb administracji skarbowej lub gdy spór występuje między naczelnikiem urzędu skarbowego a naczelnikiem urzędu celno-skarbowego.
💡 Oznacza to, że spory wewnętrzne w ramach jednej izby rozstrzyga jej dyrektor, natomiast spory między różnymi izbami lub różnymi rodzajami urzędów (skarbowy vs. celno-skarbowy) – Szef KAS.
🔸 Ograniczone czynności organu do czasu rozstrzygnięcia sporu
W okresie, gdy spór o właściwość nie został jeszcze rozstrzygnięty, istnieje ryzyko, że postępowanie będzie prowadził organ niewłaściwy, co z mocy prawa prowadziłoby do nieważności decyzji.
Z tego względu, zgodnie z art. 19 § 2 Ordynacji podatkowej, organ, który wszczął postępowanie, może wykonywać wyłącznie czynności niezbędne ze względu na interes publiczny lub ważny interes strony.
Takimi czynnościami mogą być:
- zabezpieczenie dowodów (np. dokumentów księgowych),
- przesłuchanie świadka, którego późniejsze wezwanie byłoby niemożliwe,
- sporządzenie protokołu oględzin dowodu, który mógłby ulec zniszczeniu.
📌 Celem jest zachowanie ciągłości dowodowej, ale bez przesądzania meritum sprawy – organ nie może wydawać decyzji ani postanowień merytorycznych.
🔸 Spory kompetencyjne – między organami samorządowymi i rządowymi
W praktyce przedsiębiorców często dotyczą tzw. sporów kompetencyjnych, czyli takich, w których uczestniczą organy różnego szczebla – np. urząd skarbowy i urząd gminy.
Według art. 19 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, spory o właściwość między:
- wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta, starostą lub marszałkiem województwa,
a - naczelnikiem urzędu skarbowego lub naczelnikiem urzędu celno-skarbowego
rozstrzyga sąd administracyjny.
Tego typu spory nazywane są zewnętrznymi, ponieważ dotyczą różnych struktur administracyjnych – samorządowej i rządowej.
⚖️ Przykład:
Przedsiębiorca prowadzący hotel w gminie nadmorskiej wnosi wniosek o ulgę w podatku od nieruchomości. Burmistrz twierdzi, że decyzję powinien wydać naczelnik urzędu skarbowego, a urząd skarbowy – że to kompetencja gminy. W takiej sytuacji spór rozstrzygnie sąd administracyjny.
🔸 Spory między samorządowymi organami podatkowymi
Spory o właściwość między samorządowymi organami podatkowymi (np. między burmistrzami sąsiadujących gmin lub między starostą a marszałkiem województwa) mają charakter wewnętrzny, ale są rozstrzygane w szczególny sposób.
Zgodnie z art. 19 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej, w takich przypadkach właściwe do rozstrzygania są:
- Samorządowe kolegia odwoławcze (SKO) – jeśli spór dotyczy organów, dla których istnieje wspólne SKO,
- Sąd administracyjny – jeżeli brak jest wspólnego SKO.
Sąd administracyjny rozstrzyga również spory między marszałkami województw, ponieważ nie ma dla nich wspólnego kolegium odwoławczego.
🔸 Spory między izbami administracji skarbowej i kolegiami odwoławczymi
Ordynacja podatkowa nie wskazuje wprost organu właściwego do rozstrzygania sporów:
- między dyrektorami izb administracji skarbowej,
- między samorządowymi kolegiami odwoławczymi,
- między izbą administracji skarbowej a SKO,
ani sporów dotyczących właściwości instancyjnej.
Zgodnie jednak z art. 19 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej, w przypadkach niewymienionych w przepisach rozstrzyga Szef Krajowej Administracji Skarbowej.
Ponadto, na podstawie art. 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), spory o właściwość między samorządowymi kolegiami odwoławczymi należą do sądów administracyjnych.
Jak przebiega procedura rozstrzygania sporu o właściwość?
Rozstrzyganie sporów o właściwość odbywa się na wniosek jednego z organów będących w sporze.
Nie jest więc możliwe, aby organ rozstrzygający (np. Szef KAS czy dyrektor izby administracji skarbowej) podjął decyzję z urzędu.
Organ właściwy do rozstrzygnięcia sporu wydaje postanowienie, w którym wskazuje, który z organów ma prowadzić daną sprawę.
Zgodnie z zasadą określoną w art. 19 § 1 pkt 7–8 Ordynacji podatkowej:
- dyrektor izby administracji skarbowej wydaje postanowienie w sporach między naczelnikami urzędów działających w jego obszarze,
- Szef Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) – w pozostałych przypadkach (między różnymi izbami, między urzędami różnych typów, między izbami a kolegiami SKO itd.).
📌 Wniosek kierowany do Szefa KAS musi być złożony za pośrednictwem właściwego dyrektora izby administracji skarbowej, co ma na celu zapewnienie hierarchicznego obiegu dokumentacji i jednolitego nadzoru.
🔸 Brak środka odwoławczego od postanowienia
Warto podkreślić, że Ordynacja podatkowa nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia od postanowienia rozstrzygającego spór o właściwość.
Oznacza to, że decyzja w tym zakresie:
- jest ostateczna,
- wiąże organy pozostające w sporze,
- nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Taki model postępowania zapewnia sprawność i zapobiega przedłużaniu procedur, ale jednocześnie wymaga od organów dużej staranności, ponieważ błędne rozstrzygnięcie może wpływać na legalność dalszych działań.
🔹 Spory rozstrzygane przez sądy administracyjne
Niektóre spory o właściwość lub kompetencje nie są rozstrzygane przez organy administracyjne, lecz przez sądy administracyjne, a konkretnie przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA).
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), do właściwości NSA należą właśnie takie spory.
NSA rozstrzyga spór:
- na wniosek organu będącego stroną sporu,
- w formie postanowienia,
- przez wskazanie, który organ jest właściwy do rozpoznania sprawy (art. 160 p.p.s.a.).
Wydane przez NSA postanowienie ma charakter prawomocny – nie przysługuje na nie ani skarga kasacyjna, ani zażalenie.
Tym samym kończy ono spór definitywnie.
📚 Przykład:
Marszałek województwa i naczelnik urzędu celno-skarbowego spierają się o to, kto ma prowadzić sprawę dotyczącą zwrotu części dotacji unijnej. Ponieważ jest to spór kompetencyjny między administracją rządową a samorządową, wniosek o jego rozstrzygnięcie trafia do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu wskaże właściwy organ.
🔹 Znaczenie i skutki rozstrzygnięcia sporu o właściwość
Rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie kończy sprawy merytorycznie – nie przesądza, kto ma rację w sporze podatkowym czy kto zapłaci podatek.
Oznacza jedynie wskazanie organu, który ma prawo i obowiązek rozpoznać sprawę w jej istocie.
Z chwilą wydania postanowienia:
- organ wskazany jako właściwy musi podjąć lub kontynuować postępowanie,
- organ uznany za niewłaściwy ma obowiązek powstrzymać się od działań albo umorzyć postępowanie wszczęte bez podstawy.
Takie rozwiązanie ma na celu zapewnienie, by sprawy podatkowe były prowadzone przez właściwe instytucje, a decyzje – wydane przez organy uprawnione.
🔸 Wydanie decyzji przez organ niewłaściwy – skutki dla przedsiębiorcy ⚠️
Zdarza się, że organ mimo wszystko wyda decyzję, choć nie był do tego uprawniony.
W takiej sytuacji zastosowanie ma zasada z art. 247 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którą decyzja wydana przez organ niewłaściwy jest nieważna.
Dla przedsiębiorcy oznacza to, że:
- decyzja taka nie wywołuje skutków prawnych,
- nie rodzi obowiązku zapłaty podatku lub sankcji,
- może być w każdym czasie unieważniona przez organ nadrzędny.
📄 W praktyce, nawet jeśli decyzja została wykonana (np. przedsiębiorca zapłacił należność), po stwierdzeniu nieważności powstaje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych kwot.
🔸 Co się dzieje po rozstrzygnięciu sporu?
Po rozstrzygnięciu sporu o właściwość:
- Organ właściwy – niezwłocznie przystępuje do dalszego prowadzenia sprawy (wznowienia postępowania, wydania decyzji, wykonania czynności dowodowych).
- Organ niewłaściwy – powinien wydać postanowienie o umorzeniu postępowania lub odstąpić od jego prowadzenia, jeśli nie zostało jeszcze wszczęte.
- Strona postępowania (np. przedsiębiorca) – powinna otrzymać informację, który organ jest właściwy, aby mogła kierować dalsze wnioski i odwołania we właściwe miejsce.
💡 To bardzo ważne z punktu widzenia ochrony interesów przedsiębiorcy – złożenie odwołania lub wniosku do niewłaściwego organu może przedłużyć postępowanie, a w niektórych przypadkach nawet skutkować utratą terminów procesowych.
🔹 Dlaczego prawidłowe ustalenie właściwości ma kluczowe znaczenie?
Właściwość organu administracyjnego to fundament legalnego postępowania.
Jeśli decyzję wyda organ, który nie ma ku temu podstawy prawnej lub terytorialnej, całe postępowanie może zostać uznane za nieważne, niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie było merytorycznie słuszne.
Dla przedsiębiorców oznacza to:
- ryzyko wydłużenia procedur,
- konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy,
- niepewność co do skutków prawnych decyzji.
Dlatego właśnie ustawodawca przewidział szybki i ostateczny mechanizm rozstrzygania sporów o właściwość – zarówno w administracji rządowej, jak i samorządowej.
Podstawa prawna
- art. 19 § 1 pkt 5–8 oraz § 2 – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2024 r. poz. 1932 ze zm.)*„§ 1. Właściwy do rozstrzygania sporów o właściwość między organami podatkowymi jest:
- dyrektor izby administracji skarbowej – jeżeli spór toczy się między naczelnikami urzędów skarbowych lub naczelnikami urzędów celno-skarbowych działającymi na obszarze jego właściwości;
- Szef Krajowej Administracji Skarbowej – w pozostałych przypadkach;
- samorządowe kolegium odwoławcze – jeżeli spór toczy się między wójtami, burmistrzami (prezydentami miast) lub starostami;
- sąd administracyjny – w razie braku wspólnego samorządowego kolegium odwoławczego lub w przypadku sporów o właściwość między organami administracji rządowej i samorządowej.”*
- art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz art. 160 – ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.)„Art. 4. Sądami właściwymi do rozpoznawania spraw sądowych w administracji są sądy administracyjne, które rozstrzygają również spory o właściwość między organami administracji publicznej.”
„Art. 15 § 1 pkt 4. Do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego należą spory o właściwość i spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej.”
„Art. 160. Sąd administracyjny rozstrzyga spory o właściwość w formie postanowienia.” - art. 247 § 1 pkt 1 – Ordynacja podatkowa„Decyzja wydana przez organ niewłaściwy jest nieważna.”
🧭 Tematy zawarte w poradniku
- spory o właściwość między organami podatkowymi
- kompetencje Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (KAS)
- spory kompetencyjne między organami samorządowymi i rządowymi
- właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) w sprawach podatkowych
- skutki wydania decyzji przez organ niewłaściwy