System zamówień publicznych opiera się na formalnych postępowaniach, których celem jest wybór wykonawcy w sposób przejrzysty, konkurencyjny i zgodny z zasadami prawa. Dla przedsiębiorców, którzy zamierzają ubiegać się o realizację zleceń finansowanych ze środków publicznych, zrozumienie charakteru tych postępowań ma kluczowe znaczenie. W niniejszym poradniku wyjaśniamy, czym właściwie jest postępowanie o udzielenie zamówienia, jaki ma charakter prawny oraz jakie skutki praktyczne wynikają z jego cywilnoprawnej natury.
Czym jest postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego?
Zgodnie z definicją zawartą w art. 7 pkt 18 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1605, ze zm.), dalej: „p.z.p.”:
„Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego – należy przez to rozumieć postępowanie wszczynane przez przekazanie albo zamieszczenie ogłoszenia, przekazanie zaproszenia do negocjacji albo zaproszenia do składania ofert, prowadzone jako uporządkowany ciąg czynności, których podstawą są warunki zamówienia ustalone przez zamawiającego, prowadzące do wyboru najkorzystniejszej oferty lub wynegocjowania postanowień umowy w sprawie zamówienia publicznego, kończące się zawarciem umowy w sprawie zamówienia publicznego albo jego unieważnieniem, z tym że zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego nie stanowi czynności w tym postępowaniu.”
W praktyce oznacza to, że całe postępowanie jest zorganizowaną procedurą, której celem jest doprowadzenie do wyłonienia wykonawcy – przy zachowaniu zasad równego traktowania, uczciwej konkurencji i przejrzystości.
Charakter prawny postępowania – cywilnoprawny czy administracyjnoprawny?
Główna teza: postępowanie ma charakter cywilnoprawny
Zasadniczy pogląd dominujący zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, wskazuje, że postępowanie o udzielenie zamówienia ma charakter cywilnoprawny. Potwierdza to wprost art. 8 ust. 1 p.z.p., który stanowi:
„Do czynności podejmowanych przez zamawiającego i wykonawców stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.”
Tym samym ustawodawca jednoznacznie przesądza, że całość procedury – począwszy od ogłoszenia aż po wybór wykonawcy – wpisuje się w ramy relacji cywilnoprawnych. Jest to istotne, ponieważ wyklucza stosowanie władczych, administracyjnoprawnych form działania, jak np. wydanie decyzji administracyjnej.
Autonomia stron i brak przymusu kontraktowania
Warto zauważyć, że postępowanie nie nakłada na wykonawcę obowiązku zawarcia umowy. Może on:
- nie przystąpić do postępowania,
- zrezygnować w trakcie jego trwania,
- a nawet po wygraniu postępowania – odmówić zawarcia umowy (choć z określonymi konsekwencjami, np. utratą wadium).
Zamawiający natomiast ma obowiązek zawrzeć umowę z wykonawcą, którego oferta została wybrana, jednak tylko w przypadku, gdy wszystkie przesłanki proceduralne zostały spełnione.
Brak władczych form działania
W literaturze prawniczej jednoznacznie wskazuje się, że w postępowaniu o zamówienie publiczne brak jest typowych dla administracji władczych form działania – takich jak decyzja administracyjna czy postanowienie. Choć zamawiający podejmuje czynności jednostronne (np. wybór oferty), to:
- działają one w granicach wyznaczonych przepisami i
- wykonawcy mają realne środki ochrony prawnej, np. możliwość wniesienia odwołania do Krajowej Izby Odwoławczej.
Przykład praktyczny 1:
🧑🔧 Firma remontowa „Inprobud” z Wrocławia postanowiła wziąć udział w przetargu na modernizację budynku urzędu gminy w Opolu. Zamawiający w SIWZ określił wymagania dotyczące doświadczenia, zabezpieczenia należytego wykonania oraz warunków płatności. Po zapoznaniu się z dokumentacją, firma uznała, że warunki płatności są zbyt ryzykowne (30% płatności dopiero po zakończeniu inwestycji). Firma postanowiła nie składać oferty.
Wniosek: To wykonawca decyduje o udziale – brak przymusu zawarcia umowy jest dowodem cywilnoprawnego charakteru postępowania.
Przykład praktyczny 2:
🏢 Spółka „Tech-Plus” z Gdańska złożyła ofertę na dostawę systemu monitoringu miejskiego. Po jej odrzuceniu z przyczyn formalnych (brak podpisu na jednej ze stron załącznika), spółka skorzystała ze środków ochrony prawnej. KIO uwzględniła odwołanie i nakazała powtórzenie oceny ofert.
Wniosek: Możliwość weryfikacji decyzji zamawiającego przez niezależny organ jest kolejnym argumentem przeciwko uznaniu postępowania za administracyjnoprawne.
Normatywne podstawy cywilnoprawnego charakteru postępowania
Art. 8 ust. 1 p.z.p. – fundament relacji cywilnoprawnych
Jak już wspomniano wcześniej, art. 8 ust. 1 p.z.p. przesądza o stosowaniu przepisów Kodeksu cywilnego (k.c.) do czynności stron w postępowaniu o zamówienie publiczne, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepis ten:
„Do czynności podejmowanych przez zamawiającego i wykonawców stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.”
Tym samym ustawodawca wprost wskazuje, że czynności stron postępowania są traktowane jak czynności cywilnoprawne, co wpisuje cały mechanizm zamówień publicznych w system prawa prywatnego.
W doktrynie (np. prof. Z. Gordon) podkreśla się, że nie jest to klasyczny przepis odsyłający, lecz przepis kształtujący relację lex generalis – lex specialis, gdzie Prawo zamówień publicznych stanowi normę szczególną w ramach systemu prawa cywilnego.
Analiza pojęć i instytucji stosowanych w P.z.p.
W przepisach regulujących postępowanie o udzielenie zamówienia ustawodawca konsekwentnie posługuje się terminologią cywilistyczną, m.in. takimi pojęciami jak:
- Oferta – rozumiana w sensie art. 66 § 1 k.c. jako „oświadczenie woli zawarcia umowy, określające jej istotne postanowienia”,
- Przetarg – uregulowany w art. 70¹–70⁵ k.c., choć w P.z.p. ma dodatkową regulację sektorową,
- Negocjacje – forma prowadzenia rozmów zmierzających do uzgodnienia treści umowy,
- Wadium – instytucja zabezpieczająca ofertę, mająca analogię w prawie cywilnym (np. zadatek),
- Zawarcie umowy – finałowy moment cywilnoprawny kończący procedurę zamówieniową.
Tego rodzaju terminologia nie tylko przybliża system zamówień do języka prawa prywatnego, ale także przesądza o spójności tego systemu z instytucjami cywilnymi.
Argumenty doktrynalne – brak cech działania władczego
Brak decyzji administracyjnych
W toku postępowania o zamówienie publiczne:
- nie są wydawane decyzje administracyjne, które tworzyłyby jednostronnie stosunki prawne między stronami,
- czynności zamawiającego nie mają charakteru imperatywnego – ich skuteczność zależy od przyjęcia ich przez wykonawcę (np. zawarcie umowy po wyborze oferty).
Zamawiający nie działa jako organ administracji publicznej (choć nim bywa), lecz jako strona potencjalnej umowy cywilnej, działająca w granicach ustawowych.
Brak przymusu po stronie wykonawcy
Udział w postępowaniu jest dobrowolny. Wykonawca:
- sam decyduje o złożeniu oferty,
- może ją wycofać przed terminem otwarcia,
- nie musi zawierać umowy nawet w przypadku wygrania przetargu (choć grozi to np. utratą wadium).
Brak przymusu po stronie prywatnej podmiotu eliminuje administracyjnoprawny charakter relacji.
Równość stron i środki ochrony prawnej
W przeciwieństwie do typowych relacji administracyjnych, w których organ działa z pozycji nadrzędnej, relacja między zamawiającym a wykonawcą oparta jest na:
- zasadzie równości stron,
- zasadzie autonomii woli,
- dopuszczalności negocjacji warunków umowy (w określonych trybach).
Wykonawca, nawet zanim złoży ofertę, może:
- zadawać pytania do SWZ,
- występować o zmianę warunków,
- korzystać ze środków ochrony prawnej (odwołanie, skarga do sądu, wniosek o kontrolę Prezesa UZP).
To wszystko czyni z niego aktywną stronę cywilnoprawnego stosunku proceduralnego, a nie biernego adresata decyzji administracyjnych.
Przykład praktyczny 3:
🧑💼 Spółka doradcza „Eksperci Sp. z o.o.” wzięła udział w postępowaniu na świadczenie usług audytorskich dla miejskiej jednostki budżetowej. Zamawiający odrzucił ofertę ze względu na zastrzeżenia co do dokumentu potwierdzającego doświadczenie. Spółka wniosła odwołanie do KIO, które zostało rozpatrzone pozytywnie. Zamawiający musiał powtórzyć ocenę ofert. Po wygraniu postępowania „Eksperci” otrzymali propozycję podpisania umowy, jednak po kalkulacji kosztów zrezygnowali, wiedząc, że nie poniosą dodatkowych sankcji cywilnych poza utratą wadium.
Wniosek: Możliwość rezygnacji z umowy i skuteczna ochrona interesów na drodze odwoławczej – to kluczowe przejawy cywilnoprawnej struktury postępowania.
Argument z „praktyki przetargowej” w Kodeksie cywilnym
W doktrynie podnosi się, że postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego przypomina przetarg prywatny, o którym mowa w art. 70¹ i nast. k.c., gdzie również:
- organizator samodzielnie ustala warunki,
- uczestnicy przetargu mogą wycofać się bez zawarcia umowy,
- decyzje organizatora są jednostronne, lecz nie władcze.
Nie oznacza to, że przepisy k.c. stosuje się w całości – przeciwnie, p.z.p. jako lex specialis reguluje specyficzne przypadki, jednak:
- struktura relacji jest analogiczna do cywilnej konstrukcji przetargu.
Umowy w sprawach zamówień publicznych – natura cywilnoprawna
Dwustronność i odpłatność jako cechy umowy cywilnej
Zgodnie z powszechnym poglądem, umowa o zamówienie publiczne jest umową cywilnoprawną, co potwierdza także jej definicja i konstrukcja:
- umowa odpłatna – wykonawca świadczy usługę, dostarcza towar lub realizuje robotę budowlaną, za co otrzymuje wynagrodzenie,
- umowa dwustronnie zobowiązująca – obie strony mają zarówno prawa, jak i obowiązki,
- umowa wzajemna – zgodnie z art. 487 § 2 k.c. każda ze stron jest wierzycielem i dłużnikiem jednocześnie.
Takie cechy są typowe dla kontraktów cywilnych, niezależnie od tego, że jedną ze stron jest podmiot publiczny (np. gmina, ministerstwo czy państwowa spółka).
Równość stron umowy
Choć zamawiający może przygotować wzorzec umowy, a jego pozycja wydaje się uprzywilejowana, to:
- wykonawca ma prawo odmówić podpisania umowy,
- może kwestionować zapisy umowy na etapie postępowania (np. poprzez pytania i wnioski w trybie art. 284 p.z.p.),
- ma zapewnione środki ochrony prawnej, nawet już po wyborze oferty.
Taka konstrukcja oznacza, że choć relacja między stronami nie zawsze jest całkowicie symetryczna, to nie jest też stosunkiem administracyjnoprawnym, gdzie jedna strona działa z pozycji władczej.
Głos mniejszości: poglądy o administracyjnoprawnym charakterze
Niektórzy autorzy próbują wskazywać, że:
- możliwość jednostronnego ustalania warunków umowy przez zamawiającego,
- fakt, że zamawiający to często podmiot publiczny działający na podstawie ustawy,
- ograniczona możliwość negocjowania warunków,
… mogłyby świadczyć o administracyjnoprawnym charakterze umowy o zamówienie publiczne.
Jednak ten pogląd jest odosobniony i krytykowany, ponieważ:
✔ W systemie prawa cywilnego również możliwe są jednostronne czynności prawokształtujące (np. przetarg prywatny, zadatek, jednostronne wypowiedzenie umowy).
✔ Możliwość określania przez jedną stronę treści stosunku prawnego nie przesądza jeszcze o jego władczym charakterze.
✔ Ustawodawca wyraźnie odrzucił administracyjnoprawną koncepcję w uzasadnieniu do ustawy – wskazując, że system zamówień publicznych opiera się na relacjach cywilnoprawnych.
Praktyczne znaczenie cywilnoprawnego charakteru postępowania
Dla przedsiębiorcy starającego się o zamówienie publiczne kluczowe są następujące konsekwencje:
✔ Możliwość wpływu na treść umowy
Przedsiębiorca może:
- zgłaszać pytania i wnioski do warunków zamówienia (art. 284 p.z.p.),
- składać środki ochrony prawnej (odwołania, skargi),
- negocjować warunki w trybach negocjacyjnych (np. negocjacje z ogłoszeniem, dialog konkurencyjny).
✔ Brak przymusu zawarcia umowy
Nawet jeśli wykonawca wygra postępowanie:
- nie jest zobowiązany do podpisania umowy (choć może ponieść konsekwencje, np. utrata wadium),
- nie ma zastosowania administracyjny przymus kontraktowania.
✔ Ochrona interesów wykonawcy
Wykonawca może:
- dochodzić swoich praw na drodze cywilnej (np. odszkodowania za nienależyte wykonanie umowy przez zamawiającego),
- korzystać z instrumentów przewidzianych w p.z.p. (np. art. 505 i nast. – środki ochrony prawnej),
- wnosić o kontrolę legalności postępowania (art. 607 ust. 1 p.z.p. – wniosek do Prezesa UZP).
Podsumowanie
Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego – mimo że zorganizowane i szczegółowo uregulowane – nie jest procedurą administracyjną, lecz szczególnym postępowaniem cywilnoprawnym, zmierzającym do zawarcia odpłatnej umowy o świadczenie usług, dostaw lub robót budowlanych.
Dla wykonawcy oznacza to, że:
- uczestniczy w procedurze na zasadach równości i autonomii woli,
- nie jest poddany przymusowi,
- posiada środki obrony swoich interesów,
- może liczyć na przewidywalność relacji i ich zgodność z zasadami prawa cywilnego.
Podstawa prawna:
- art. 7 pkt 18, art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 2, art. 284, art. 505–579, art. 607 ust. 1 – ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1605, ze zm.)
- art. 66, art. 70¹–70⁵, art. 487 § 2 – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610, ze zm.)
Tematy porad zawartych w poradniku:
- charakter zamówień publicznych
- cywilnoprawny charakter postępowania p.z.p.
- relacja p.z.p. do kodeksu cywilnego
- prawa wykonawcy w zamówieniach publicznych
- zamówienia publiczne a umowa cywilna
Polecane strony urzędowe:
- https://www.uzp.gov.pl – Urząd Zamówień Publicznych
- https://www.kio.gov.pl – Krajowa Izba Odwoławcza