Wszczęcie postępowania podatkowego to pierwszy krok, od którego zależy nie tylko dalszy przebieg sprawy, ale też bieg terminów, w jakich urząd ma obowiązek ją zakończyć. Przedsiębiorcy często nie wiedzą, że w wielu przypadkach organy podatkowe nie muszą wydawać formalnego postanowienia o wszczęciu postępowania, mimo że sprawa toczy się z urzędu.
Poniżej wyjaśniamy, kiedy taki obowiązek istnieje, a kiedy przepisy pozwalają go pominąć.
Czym jest postanowienie o wszczęciu postępowania podatkowego?
Postanowienie o wszczęciu postępowania to dokument urzędowy, który informuje podatnika o rozpoczęciu postępowania podatkowego przez organ.
Jego doręczenie:
- określa formalny moment wszczęcia postępowania,
- rozpoczyna bieg terminów na załatwienie sprawy przez organ,
- oraz zapewnia stronie ochronę procesową – od tego dnia podatnik wie, że został objęty postępowaniem i może korzystać z praw strony (np. wgląd w akta, składanie wniosków, czynny udział w czynnościach).
Organ podatkowy jest zobowiązany wydać i doręczyć postanowienie tylko wtedy, gdy postępowanie wszczynane jest z urzędu.
Jeśli to podatnik inicjuje postępowanie, np. poprzez złożenie wniosku, organ nie wydaje takiego postanowienia – postępowanie rozpoczyna się w dniu wpływu żądania strony.
Wszczęcie postępowania na żądanie strony a z urzędu
🔹 Wszczęcie na żądanie strony
W tym przypadku wystarczające jest złożenie wniosku – organ nie wydaje postanowienia o wszczęciu.
Przykład: przedsiębiorca wnioskuje o stwierdzenie nadpłaty w podatku dochodowym – momentem wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku.
🔹 Wszczęcie z urzędu
Tu zasadą jest wydanie i doręczenie postanowienia. Dopiero jego doręczenie wywołuje skutki procesowe, m.in. uruchamia bieg terminów i potwierdza wszczęcie sprawy.
Jeśli jednak organ stwierdzi, że nie ma podstaw do wszczęcia (np. sprawa jest bezprzedmiotowa, brak jest strony postępowania, zobowiązanie wygasło), wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 165a Ordynacji podatkowej.
Odstępstwa od obowiązku wydania postanowienia
Ustawodawca przewidział jednak liczne wyjątki.
Nie zawsze bowiem wymaga się formalnego aktu wszczęcia postępowania, mimo że organ działa z urzędu.
Podstawą tych wyjątków jest art. 165 § 5 Ordynacji podatkowej, który określa sytuacje, gdy postanowienia o wszczęciu postępowania nie wydaje się i nie doręcza.
1️⃣ Sprawy dotyczące corocznego ustalenia zobowiązań podatkowych
Pierwszym i najczęściej spotykanym wyjątkiem są sytuacje, gdy zobowiązanie podatkowe jest ustalane corocznie, a stan faktyczny nie uległ zmianie w porównaniu z poprzednim okresem podatkowym.
Przykład:
Pan Marek prowadzi gospodarstwo rolne w gminie Łączna. Co roku urząd gminy ustala mu wysokość podatku rolnego. Ponieważ powierzchnia gruntów i ich klasyfikacja nie uległy zmianie, urząd nie wydaje postanowienia o wszczęciu postępowania, lecz od razu decyzję ustalającą podatek za kolejny rok.
W takim przypadku wszczęcie postępowania z urzędu bez formalnego postanowienia jest dopuszczalne tylko przy spełnieniu dwóch warunków:
- zobowiązanie jest ustalane co roku,
- stan faktyczny będący podstawą ustalenia zobowiązania pozostaje niezmieniony.
Ta zasada ma charakter materialnoprawny i formalny – dotyczy m.in. podatków:
- od nieruchomości,
- rolnego,
- leśnego.
2️⃣ Sprawy dotyczące umorzenia zaległości podatkowych
Druga grupa wyjątków dotyczy postępowań związanych z umorzeniem zaległości podatkowych z urzędu.
Wskazuje na to art. 67d § 1 Ordynacji podatkowej.
W takich przypadkach organ nie wydaje postanowienia o wszczęciu, jeżeli:
- egzekucja byłaby niecelowa (nie przyniosłaby kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne),
- zaległość podatkowa nie przekracza pięciokrotnej wartości kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,
- zaległość nie została zaspokojona w postępowaniu likwidacyjnym lub upadłościowym, które zakończono lub umorzono,
- sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości.
Umorzenie zaległości po śmierci podatnika
Organ podatkowy może też umorzyć zaległość bez wydania postanowienia o wszczęciu postępowania, gdy podatnik zmarł i:
- nie pozostawił żadnego majątku,
- pozostawił jedynie przedmioty codziennego użytku o łącznej wartości nieprzekraczającej 5000 zł,
- lub majątek ten nie podlega egzekucji (np. rzeczy wyłączone spod zajęcia).
W takim przypadku muszą zostać spełnione jednocześnie dodatkowe warunki:
- brak spadkobierców innych niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego,
- brak możliwości wydania decyzji o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej.
📚 Oznacza to, że w sytuacjach oczywistych, gdy egzekucja byłaby niemożliwa lub niecelowa, urząd może umorzyć należność z urzędu bez wszczynania formalnego postępowania.
3️⃣ Postępowanie w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności
W wyjątkowych sytuacjach organ podatkowy może nadać decyzji nieostatecznej rygor natychmiastowej wykonalności, co oznacza, że decyzja może być wykonana, mimo że nie jest jeszcze ostateczna.
Takie postępowanie ma charakter incydentalny i nie wymaga wydania postanowienia o wszczęciu.
Natomiast sam rygor nadawany jest już w formie postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji.
Innymi słowy – wydaje się postanowienie o nadaniu rygoru, ale nie o wszczęciu postępowania w tej sprawie.
4️⃣ Sprawy dotyczące nadpłaty, zwrotu lub wpłaty podatku
Kolejny wyjątek dotyczy spraw, w których organ rozpatruje kwestie:
- wpłaty podatku,
- nadpłaty,
- lub zwrotu podatku.
W tych postępowaniach przepisy również nie nakazują wydania postanowienia o wszczęciu.
Podobnie jest w sprawach dotyczących:
- wstrzymania wykonania decyzji,
- stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.
W tych przypadkach postępowanie podatkowe może zostać rozpoczęte z urzędu, ale bez formalnego aktu wszczęcia.
5️⃣ Postępowanie zabezpieczające
Wszczęcie postępowania zabezpieczającego w ramach toczącego się postępowania podatkowego również nie wymaga wydania postanowienia o wszczęciu.
Celem takiego postępowania jest ochrona interesów fiskusa – np. poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej lub zajęcie majątku podatnika do wysokości przewidywanego zobowiązania.
Zgodnie z art. 33 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, decyzja o zabezpieczeniu określa przybliżoną kwotę zobowiązania, które ma zostać zabezpieczone.
To postępowanie ma charakter pomocniczy, dlatego ustawodawca zrezygnował z wymogu formalnego wszczęcia.
6️⃣ Sprawy dotyczące podatku VAT i akcyzy w przypadku importu towarów
W postępowaniach dotyczących podatku od towarów i usług (VAT) oraz podatku akcyzowego, prowadzonych w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w zgłoszeniu celnym przed zwolnieniem towaru, przepisy wprost przewidują brak obowiązku wydania postanowienia o wszczęciu postępowania.
W takich przypadkach za datę wszczęcia postępowania uznaje się datę przyjęcia zgłoszenia celnego.
To oznacza, że samo dokonanie czynności celnej (przyjęcie zgłoszenia) stanowi jednocześnie moment, od którego postępowanie uznaje się za rozpoczęte.
Przykład:
Importer spółka „Baltimex” z Gdyni dokonuje przywozu towarów z Chin. W trakcie odprawy celnej organ celno-skarbowy wykrywa błąd w zgłoszeniu dotyczącym wartości towaru. W tym momencie wszczęte zostaje postępowanie podatkowe w zakresie VAT i akcyzy — bez konieczności wydania odrębnego postanowienia.
Datą wszczęcia postępowania jest dzień przyjęcia zgłoszenia celnego, co ma istotne znaczenie dla dalszego biegu terminów.
7️⃣ Złożenie przez podatnika zeznania, deklaracji lub informacji
Kolejnym przypadkiem, w którym organ podatkowy nie musi wydawać i doręczać postanowienia o wszczęciu postępowania, jest sytuacja, gdy podatnik składa zeznanie, deklarację lub informację, które z mocy prawa powodują wszczęcie postępowania z urzędu.
Zgodnie z art. 165 § 8 Ordynacji podatkowej, w takich sytuacjach za datę wszczęcia postępowania przyjmuje się datę złożenia dokumentu.
Dotyczy to w szczególności:
- zeznań w podatku od spadków i darowizn,
- informacji w podatku od nieruchomości, podatku rolnym i podatku leśnym,
- deklaracji dotyczących zaliczek na podatek dochodowy od działów specjalnych produkcji rolnej,
- informacji o schemacie podatkowym (MDR).
📌 Choć te dokumenty nie są wnioskiem w sensie procesowym, ich złożenie uruchamia postępowanie z urzędu, dlatego ustawodawca uznał, że nie ma potrzeby powielania czynności w postaci wydania postanowienia o wszczęciu.
Praktyczne znaczenie określenia daty wszczęcia postępowania
Wydanie lub brak wydania postanowienia o wszczęciu postępowania ma znaczenie nie tylko formalne, ale również praktyczne.
Data wszczęcia postępowania decyduje bowiem o:
- rozpoczęciu biegu terminów do załatwienia sprawy przez organ podatkowy,
- początku biegu terminów procesowych dla strony (np. do złożenia wyjaśnień, uzupełnienia dokumentów),
- ewentualnym zawieszeniu lub przerwaniu biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego,
- oraz o momencie, od którego podatnik może korzystać z praw strony postępowania (np. wglądu do akt, składania wniosków dowodowych).
W praktyce często pojawia się pytanie, czy brak formalnego postanowienia może mieć wpływ na ważność dalszych czynności organu.
Co do zasady – nie, jeśli przepisy przewidują brak takiego obowiązku.
Jednak w przypadkach, w których postanowienie powinno zostać wydane, a organ tego nie zrobił, istnieje ryzyko zarzutu naruszenia przepisów procesowych.
8️⃣ Konsekwencje błędnego wszczęcia postępowania
Błędne wszczęcie postępowania (np. bez wymaganego postanowienia lub z jego wadliwą doręczeniem) może prowadzić do poważnych skutków procesowych.
W szczególności:
- strona może kwestionować legalność decyzji kończącej postępowanie,
- może dojść do naruszenia prawa do obrony (brak możliwości uczestniczenia w postępowaniu od jego początku),
- a organ naraża się na zarzut naruszenia art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej, gwarantującego stronie czynny udział w postępowaniu.
Przykład:
Urząd skarbowy rozpoczął postępowanie kontrolne wobec spółki „TechPol”, ale nie doręczył jej postanowienia o wszczęciu postępowania, mimo że powinien to zrobić. Spółka dowiedziała się o tym dopiero przy doręczeniu decyzji podatkowej. W takiej sytuacji spółka może skutecznie zarzucić organowi naruszenie przepisów postępowania, ponieważ nie miała możliwości czynnego udziału w sprawie od jej początku.
9️⃣ Różnice między wszczęciem postępowania a innymi czynnościami wstępnymi
Warto też odróżnić wszczęcie postępowania od innych czynności podejmowanych przez organy podatkowe.
Nie każda czynność organu oznacza, że postępowanie zostało formalnie wszczęte.
Dla porządku:
| Czynność | Czy wszczyna postępowanie? | Uwagi |
|---|---|---|
| Kontrola podatkowa | ❌ Nie | Kontrola jest czynnością odrębną, może poprzedzać wszczęcie postępowania podatkowego. |
| Czynności sprawdzające | ❌ Nie | Mają charakter wstępny, informacyjny – nie inicjują postępowania. |
| Wniosek podatnika | ✅ Tak | Wszczyna postępowanie na żądanie strony – bez postanowienia. |
| Postanowienie o wszczęciu z urzędu | ✅ Tak | Moment formalnego wszczęcia postępowania przez organ. |
| Złożenie deklaracji / informacji | ✅ Tak | Traktowane jako wszczęcie z urzędu – bez postanowienia. |
1️⃣0️⃣ Wpływ wszczęcia postępowania na bieg przedawnienia
Jednym z istotnych skutków wszczęcia postępowania podatkowego jest jego wpływ na bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.
Zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej, wszczęcie postępowania zawiesza bieg terminu przedawnienia, a w niektórych sytuacjach – przerywa go.
Dlatego tak ważne jest prawidłowe określenie momentu wszczęcia postępowania, zwłaszcza gdy postanowienie nie jest wydawane.
W przypadku błędnego ustalenia tej daty może dojść do przedawnienia zobowiązania, a tym samym do braku możliwości jego egzekucji przez urząd.
Przykład praktyczny
Spółka „Nordbud” złożyła w lutym 2025 r. deklarację na podatek od nieruchomości. W czerwcu tego samego roku urząd przesłał decyzję ustalającą podatek, jednak bez wcześniejszego postanowienia o wszczęciu postępowania.
Spółka zakwestionowała decyzję, twierdząc, że brak postanowienia narusza procedurę.
Organ podatkowy wyjaśnił, że zgodnie z art. 165 § 8 Ordynacji podatkowej, złożenie deklaracji samo w sobie oznacza wszczęcie postępowania, a nie ma obowiązku wydawania postanowienia.
Skarga spółki została oddalona – decyzja była prawidłowa.
1️⃣1️⃣ Znaczenie postanowienia o wszczęciu postępowania w praktyce przedsiębiorców
Dla przedsiębiorcy postanowienie o wszczęciu postępowania podatkowego nie jest tylko formalnością. To moment graniczny, który:
- wyznacza początek postępowania,
- określa zakres sprawy,
- oraz zapewnia stronie możliwość obrony i aktywnego udziału.
W praktyce to właśnie doręczenie tego dokumentu informuje podatnika o tym, że urząd wszczął wobec niego postępowanie — np. w sprawie ustalenia zaległości podatkowej, określenia zobowiązania lub wymiaru podatku.
Od tej chwili przedsiębiorca może:
- zapoznawać się z aktami sprawy,
- składać wyjaśnienia i wnioski dowodowe,
- uczestniczyć w czynnościach urzędowych.
📄 Brak doręczenia postanowienia w sytuacji, gdy powinno ono zostać wydane, narusza prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej).
1️⃣2️⃣ Kiedy urząd MUSI wydać postanowienie, a kiedy NIE MUSI – zestawienie
Dla większej przejrzystości przedstawiamy poniższą tabelę podsumowującą:
| Rodzaj postępowania | Czy organ wydaje postanowienie o wszczęciu? | Podstawa prawna |
|---|---|---|
| Postępowanie wszczynane na wniosek strony | ❌ NIE | art. 165 § 1 o.p. |
| Postępowanie wszczynane z urzędu (zasada ogólna) | ✅ TAK | art. 165 § 4 o.p. |
| Ustalanie zobowiązań corocznych (np. podatek od nieruchomości, rolny, leśny) | ❌ NIE | art. 165 § 5 o.p. |
| Umorzenie zaległości podatkowych z urzędu (np. bez majątku lub niska kwota) | ❌ NIE | art. 67d § 1 o.p. |
| Nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności | ❌ NIE (ale rygor nadaje się postanowieniem) | art. 165 § 5 o.p. |
| Sprawy wpłaty, nadpłaty lub zwrotu podatku | ❌ NIE | art. 165 § 5 o.p. |
| Wstrzymanie lub wygaśnięcie decyzji | ❌ NIE | art. 165 § 5 o.p. |
| Postępowanie zabezpieczające | ❌ NIE | art. 33 § 1 i 2 o.p. |
| Postępowanie w sprawach VAT i akcyzy przy imporcie | ❌ NIE (data przyjęcia zgłoszenia celnego) | art. 165 § 5 o.p. |
| Złożenie zeznania, deklaracji, informacji (np. podatek od nieruchomości, MDR) | ❌ NIE (data złożenia dokumentu = wszczęcie) | art. 165 § 8 o.p. |
1️⃣3️⃣ Znaczenie dla terminów i uprawnień strony
Moment wszczęcia postępowania ma bezpośredni wpływ na terminy:
- wydania decyzji,
- wniesienia odwołania,
- zawiadomienia o przedłużeniu postępowania,
- oraz bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.
Dla przedsiębiorcy oznacza to, że każda nieprawidłowość w określeniu tej daty może mieć realne skutki finansowe – np. przedłużyć obowiązek zapłaty podatku, opóźnić możliwość uzyskania zwrotu lub spowodować przedawnienie.
Dlatego warto, aby podatnik zawsze ustalił:
- kiedy formalnie wszczęto postępowanie,
- czy wydano i doręczono mu postanowienie,
- oraz czy nie zachodzą przypadki, w których obowiązek ten nie występuje.
1️⃣4️⃣ Wskazówki dla przedsiębiorców 📌
✔ Zachowuj całą korespondencję z urzędem.
Postanowienie o wszczęciu postępowania może być doręczone pocztą tradycyjną lub elektronicznie (ePUAP).
Dzień doręczenia to dzień rozpoczęcia biegu terminów.
✔ Weryfikuj, czy organ działa zgodnie z przepisami.
Jeśli organ nie doręczył postanowienia, a powinien, można złożyć zarzut naruszenia procedury – np. w odwołaniu od decyzji.
✔ Zwracaj uwagę na datę wszczęcia.
W przypadkach, gdy postanowienie nie jest wymagane (np. po złożeniu deklaracji), datę tę należy liczyć od momentu złożenia dokumentu.
✔ Nie myl czynności kontrolnych z postępowaniem podatkowym.
Kontrola podatkowa nie jest jeszcze wszczęciem postępowania. Postępowanie rozpoczyna się dopiero po wydaniu postanowienia lub wystąpieniu zdarzenia, które zastępuje ten dokument.
1️⃣5️⃣ Znaczenie dla organu podatkowego
Dla organu podatkowego obowiązek wydania postanowienia o wszczęciu postępowania to nie tylko wymóg formalny – to także gwarancja, że strona zostanie poinformowana o zakresie i podstawie działania urzędu.
Brak wydania postanowienia w sytuacji, gdy jest ono wymagane, może skutkować:
- uchyleniem decyzji przez organ odwoławczy,
- zarzutem naruszenia przepisów proceduralnych,
- a nawet uznaniem decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa.
1️⃣6️⃣ Znaczenie orzecznictwa
Sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały, że obowiązek wydania postanowienia o wszczęciu postępowania ma charakter gwarancyjny, a jego pominięcie może stanowić istotne naruszenie przepisów postępowania.
Przykładowo:
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2018 r. (sygn. I FSK 1112/16) podkreślił, że „postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu pełni funkcję informacyjną i gwarancyjną – zapewnia stronie możliwość czynnego udziału w sprawie od momentu jej rozpoczęcia”.
Jednocześnie sąd zaznaczył, że w przypadkach określonych w art. 165 § 5 i § 8 o.p., brak postanowienia nie narusza prawa, gdyż przepisy wprost zwalniają organ z tego obowiązku.
1️⃣7️⃣ Podsumowanie kluczowych wniosków
- Postanowienie o wszczęciu postępowania wydaje się tylko przy wszczęciu z urzędu,
- Wszczęcie na wniosek strony nie wymaga postanowienia,
- Istnieje szereg wyjątków (np. coroczne podatki lokalne, umorzenia, VAT i akcyza przy imporcie),
- W wielu przypadkach za datę wszczęcia uznaje się dzień złożenia deklaracji, zeznania lub przyjęcia zgłoszenia celnego,
- Brak postanowienia, gdy jest wymagane, może prowadzić do uchylenia decyzji lub zarzutu naruszenia praw strony.
Podstawa prawna
- art. 165, art. 165a, art. 165 § 5, art. 165 § 8, art. 67d § 1, art. 33 § 1 i 2, art. 123 § 1 – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2024 r. poz. 1923 ze zm.)
Tematy zawarte w poradniku
- obowiązek wydania postanowienia o wszczęciu postępowania podatkowego
- przypadki braku obowiązku doręczenia postanowienia
- data wszczęcia postępowania podatkowego
- umorzenie zaległości podatkowych z urzędu
- postępowanie podatkowe w VAT i akcyzie
- prawa strony postępowania podatkowego
Linki do źródeł
- https://isap.sejm.gov.pl/ – tekst jednolity Ordynacji podatkowej
- https://www.podatki.gov.pl/ – oficjalny portal podatkowy
- https://www.zus.pl/ – Zakład Ubezpieczeń Społecznych
- https://orzeczenia.nsa.gov.pl/ – orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego